Oberverwaltungsgericht NRW, 15 B 840/21

Mai 17, 2021

Bei Versammlungen handelt es sich um örtliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung.

Der Einsatz schallverstärkender Mittel zur Binnenkommunikation ist bei weniger als 20 Teilnehmenden regelmäßig nicht erforderlich. Hinsichtlich der Außenkommunikation kann die Abwehr einer drohenden Beeinträchtigung kollidierender Rechtsgüter Dritter, insbesondere der Schutz der Nachtruhe von Anwohnern, Vorrang beanspruchen.

Einzelfallentscheidung zur Ermessensfehlerhaftigkeit eines Verbots des Abspielens von Musik während einer Versammlung.

Tenor:

Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 6. Mai 2021 wird teilweise geändert. Die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 3. Mai 2021 – soweit dieser die Versammlungen am 7. und 8. Mai 2021 betrifft – wird hinsichtlich der Auflage zu Ziffer II.3. wiederhergestellt.

Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens beider Instanzen tragen die Beteiligten je zur Hälfte.

De Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt.

Gründe:
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Die Beschwerde des Antragstellers mit dem sinngemäßen Antrag,
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den Beschluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 6. Mai 2021 zu ändern und die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage gegen die Auflagen zu Ziffer II.1. und II.3. des Bescheids des Antragsgegners vom 3. Mai 2021, Az. SG 12.1-57.02.01-108-113/2021, wiederherzustellen,
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hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe führen zu einer teilweisen Änderung der angefochtenen Entscheidung.
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Die im Rahmen des Antrags nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO in materieller Hinsicht vorzunehmende Interessenabwägung fällt im Hinblick auf die Auflage unter Ziffer II.1. zu Lasten des Antragstellers und im Hinblick auf die Auflage unter Ziffer II.3. zu seinen Gunsten aus.
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Bei den vom Antragsteller für den 7. und 8. Mai 2021 angemeldeten Veranstaltungen handelt es sich nach der hier nur möglichen summarischen Prüfung um Versammlungen im Sinne des Art. 8 Abs. 1 GG.
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Versammlungen sind örtliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung.
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Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 17. April 2020 – 1 BvQ 37/20 -, juris Rn. 17, vom 24. Oktober 2001 – 1 BvR 1190/90 -, juris Rn. 41, und vom 12. Juli 2001- 1 BvQ 28/01 -, juris Rn. 19.
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Entscheidend ist, dass die Meinungsbildung und -äußerung mit dem Ziel erfolgt, auf die Öffentlichkeit dem Anliegen der Versammlung entsprechend einzuwirken. Die Erörterung und Kundgebung muss dabei Angelegenheiten betreffen, die zur öffent-lichen Meinungsbildung bestimmt und geeignet sind.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2007 – 6 C 23.06 -, juris Rn. 15.
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Die vom Versammlungsrecht geschützten Veranstaltungen sind nicht auf Zusammenkünfte traditioneller Art beschränkt, sondern umfassen vielfältige Formen gemeinsamen Verhaltens. Volksfeste und Vergnügungsveranstaltungen fallen allerdings unter den Versammlungsbegriff ebenso wenig wie Veranstaltungen, die der bloßen Zurschaustellung eines Lebensgefühls dienen. Andererseits erstreckt sich der Schutzbereich der Versammlungsfreiheit beispielsweise auch auf solche Veranstaltungen, die ihre kommunikativen Zwecke unter Einsatz von Musik und Tanz verwirklichen. Dies ist zu bejahen, wenn diese Mittel zur kommunikativen Entfaltung mit dem Ziel eingesetzt werden, auf die öffentliche Meinungsbildung einzuwirken. Von der Versammlungsfreiheit sind solche Veranstaltungen beispielsweise auch dann erfasst, wenn sie sich dafür einsetzen, dass bestimmte Musik- und Tanzveranstaltungen auch in Zukunft ermöglicht werden. Eine Musik- und Tanzveranstaltung wird jedoch nicht allein dadurch zu einer Versammlung im Sinne von Art. 8 GG, dass bei ihrer Gelegenheit auch Meinungskundgaben erfolgen. Enthält eine Veranstaltung sowohl Elemente, die auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet sind, als auch solche, die diesem Zweck nicht zuzurechnen sind, ist entscheidend, ob diese „gemischte“ Veranstaltung ihrem Gesamtgepräge nach eine Versammlung ist. Bleiben insoweit Zweifel, so bewirkt der hohe Rang der Versammlungsfreiheit, dass die Veranstaltung wie eine Versammlung behandelt wird. Die rechtliche Beurteilung ist danach zu richten, ob sich die Veranstaltung aus der Sicht eines durchschnittlichen Betrachters ihrem Gesamtgepräge nach als Versammlung darstellt oder ob andere Zwecke im Vordergrund stehen.
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Vgl. BVerwG, Urteile vom 22. August 2007 – 6 C 22.06 u. a. -, juris Rn. 14, und vom 16. Mai 2007- 6 C 23.06 -, juris Rn. 15 f.; vgl. zu sog. gemischten Veranstaltungen auch OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2020 – 15 B 1971/20 -, juris Rn. 13 ff.
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Ausgehend davon ist die Veranstaltung des Antragstellers jedenfalls wie eine Versammlung zu behandeln. Bereits die Bezeichnung („Schluss mit den faschistischen Ausgangssperren“ / Disco-Mahnwache) bringt ein politisches Anliegen zum Ausdruck. Dieses wird durch die Angabe des Antragstellers, die Veranstaltung wende sich insbesondere gegen die infolge der Corona-Pandemie verordneten Schließungen des Unterhaltungs- und Gastronomiegewerbes und die nächtlichen Ausgangssperren, weiter konkretisiert. Auch das vorgelegte Ablaufprogramm plausibilisiert den Versammlungscharakter. Danach sind insbesondere Redebeiträge von Teilnehmenden vor Ort sowie das Abspielen von aufgezeichneten (YouTube-)Beiträgen geplant, die sich kritisch mit den derzeitigen Freiheitsbeschränkungen infolge der Corona-Pandemie befassen. Der Verwirklichung des Kommunikationszwecks bzw. der entsprechenden Meinungskundgabe dient ferner das Abspielen von (gewöhnlicher) Disco-Musik, aber auch von Musiktiteln, die einen inhaltlichen Bezug zur Corona-Pandemie haben (etwa „Verdammt, ich impf mich“). Ferner soll nach dem Konzept des Antragstellers Disco-Musik mit kurzen (meinungsbezogenen) Sprachansagen unterlegt werden. Auf diese Weise wird eine konzeptionelle und inhaltliche Einbindung der Musik in die Versammlungsthematik bewirkt und stellt sich die Musik bei objektiver Betrachtung als wesentliches Mittel der Meinungskundgabe dar, auch wenn sie gleichzeitig unterhaltsam ist. Es ist davon auszugehen, dass mit den dargestellten Elementen, die zeitlich einen nicht nur untergeordneten Teil der Versammlung einnehmen, die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung ernsthaft bezweckt und nicht nur vorgeschoben wird.
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Gemäß § 15 Abs. 1 VersG kann die zuständige Behörde die Versammlung oder den Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet wird.
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Ist eine versammlungsbehördliche Verfügung auf eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit gestützt, erfordert die von der Behörde und den befassten Gerichten angestellte Gefahrenprognose tatsächliche Anhaltspunkte, die bei verständiger Würdigung eine hinreichende Wahrscheinlichkeit des Gefahreneintritts ergeben. Bloße Verdachtsmomente oder Vermutungen reichen nicht aus. Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Gründen für ein Verbot oder eine Auflage liegt grundsätzlich bei der Behörde.
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Vgl. etwa BVerfG, Beschlüsse vom 20. Dezember 2012 – 1 BvR 2794/10 -, juris Rn. 17, vom 12. Mai 2010 – 1 BvR 2636/04 -, juris Rn. 17, vom 4. September 2009 – 1 BvR 2147/09 -, juris Rn. 9 und 13, und vom 26. April 2001 – 1 BvQ 8/01 -, juris Rn. 11 f.
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Unter Berücksichtigung der Bedeutung der Versammlungsfreiheit darf die Behörde auch bei dem Erlass von Auflagen keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose stellen.
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Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 20. Dezember 2012- 1 BvR 2794/10 -, juris Rn. 17, vom 5. September 2003 – 1 BvQ 32/03 -, juris Rn. 30, und vom 14. Mai 1985 – 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 -, juris Rn. 79.
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Davon ausgehend spricht bei summarischer Prüfung Überwiegendes für die Rechtmäßigkeit der Auflage unter Ziffer II.1., mit der dem Antragsteller ab 22:00 Uhr der Einsatz technischer Hilfsmittel zur Schallverstärkung (Lautsprecher, Megaphone, pp.) bei einer Teilnehmerzahl von weniger als 20 Personen untersagt worden ist. Der Antragsgegner dürfte zu Recht darauf abgestellt haben, dass der ausweislich der Anmeldung beabsichtigte Einsatz solcher schallverstärkender Mittel zur Binnenkommunikation bei weniger als 20 Teilnehmenden regelmäßig nicht erforderlich ist und dass hinsichtlich der Außenkommunikation die Abwehr einer drohenden Beeinträchtigung kollidierender Rechtsgüter, insbesondere der Schutz der Nachtruhe von Anwohnern, Vorrang beansprucht.
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Vgl. zur Rechtsgüterabwägung hinsichtlich des Einsatzes von Lautsprechern bei einer Versammlung: OVG NRW, Urteil vom 24. September 2019 – 15 A 3186/17 -, juris Rn. 57 f., m. w. N.
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Auch mit seiner Beschwerde wendet der Antragsteller dagegen nichts Durchgreifendes ein. Dass der lärmträchtige und für den Versammlungszweck nicht zwingend erforderliche Einsatz von Megaphonen oder anderen, die Lautstärke von Wortbeiträgen und Ansagen erhöhenden technischen Mitteln zur Nachtzeit geeignet ist, schutzwürdige Belange betroffener Anwohnerinnen und Anwohner erheblich zu beeinträchtigen, ist nicht zweifelhaft. Dies gilt umso mehr, als der Antragsteller gleichartige Versammlungen bereits seit einer Woche täglich wiederkehrend am selben Ort über viele Stunden bis in die Nachtzeit durchführt bzw. durchgeführt hat.
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Der mit der Beschwerde in Bezug genommene erstinstanzliche Vortrag des Antragstellers, er habe sich durch persönliche Nachfrage bei den Anwohnern der näheren Umgebung in der L. -B. -Straße 1 und 3 zu möglichen Lärmbeeinträchtigungen erkundigt und diese hätten ihm mitgeteilt, dass sie sich durch die Versammlung in der Vergangenheit bisher nicht gestört fühlten, führt hierbei zu keinem anderen Ergebnis. Unklar bleibt schon, ob der Antragsteller tatsächlich sämtliche Anwohner und Anwohnerinnen der beiden angesprochenen Wohnhäuser erreicht hat; seine mit der Antragsschrift vorgelegte „eidesstattliche Versicherung“ bezieht sich nur auf die „Anwohner aus Hausnummer 1“ und die weiter vorgelegte „Anwohnerauskunft“ stammt von einem einzelnen Bewohner des Hauses L. -B. -Straße 3. Zweifelhaft ist ferner, ob das angebliche Bekunden, sich „durch die Versammlung in der Vergangenheit bisher nicht gestört“ gefühlt zu haben, zu erkennen gibt, dass Entsprechendes auch für eine weitere Beschallung an mehreren aufeinanderfolgenden Nächten gelten kann. Zudem ist nicht auszuschließen, dass der durch die Schallverstärkung entstehende Lärm weitere Anwohner und Anwohnerinnen – über die beiden angesprochenen Häuser hinaus – beeinträchtigt.
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Eine bei der Rechtsgüterabwägung ausschlaggebende drohende Lärmbeeinträchtigung kann auch nicht deshalb verneint werden, weil der Antragsgegner mit seiner weiteren Auflage unter Ziffer II.2. angeordnet hat, dass der Lautstärkepegel für den Zeitraum ab 22:00 Uhr bis 5:00 Uhr einen dauerhaften Wert von 45 db(A) nicht überschreiten darf. Unbeschadet der Frage der hinreichenden Bestimmtheit und Vollstreckbarkeit der Auflage erscheint diese schon deshalb ungeeignet, unzumutbaren Lärmbeeinträchtigungen vorzubeugen, weil sie auf einen „dauerhaften Wert“ abstellt und Lärmspitzen daher nicht ausreichend erfasst.
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Im Hinblick auf die Auflage in Ziffer II.3. der streitgegenständlichen Verfügung überwiegt demgegenüber das Suspensivinteresse des Antragstellers, weil nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen summarischen Prüfung von der Rechtswidrigkeit der Anordnung auszugehen ist, mit der das Abspielen von jeglicher Musik untersagt wird. Dabei ist zunächst davon auszugehen, dass vorliegend auch das Abspielen von Musik vom Schutzbereich der Versammlungsfreiheit erfasst wird.
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Der Schutz der Versammlungsfreiheit umfasst das Recht der Grundrechtsträger, selbst über Art und Umstände der Ausübung ihres Grundrechts zu bestimmen, also zu entscheiden, welche Maßnahmen sie zur Erregung der öffentlichen Aufmerksamkeit für ihr Anliegen einsetzen wollen.
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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Oktober 2001- 1 BvR 1190/90 -, juris Rn. 63.
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Von dem Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters nach Art. 8 Abs. 1 GG ist prinzipiell die Auswahl des Ortes und die Bestimmung der sonstigen Modalitäten der Versammlung umfasst. Die Versammlungsbehörde hat im Normalfall lediglich zu prüfen, ob Rechte anderer oder sonstige verfassungsrechtlich geschützte Rechtsgüter der Allgemeinheit beeinträchtigt werden. Ist dies der Fall, kann der Veranstalter die Bedenken durch eine Modifikation des geplanten Ablaufs ausräumen oder aber es kommen versammlungsrechtliche Auflagen in Betracht, um eine praktische Konkordanz beim Rechtsgüterschutz herzustellen.
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Vgl. insoweit etwa BVerfG, Beschluss vom 18. Juli 2015 – 1 BvQ 25/15 -, juris Rn. 9, und Urteil vom 22. Februar 2011 – 1 BvR 699/06 -, juris Rn. 64.
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Art. 8 Abs. 1 GG schützt auch infrastrukturelle Ergänzungen der Versammlung in Form von Informationsständen, Sitzgelegenheiten, Imbissständen oder auch Zelten, sofern sie funktional-versammlungsspezifisch eingesetzt werden. Infrastrukturelle Begleiteinrichtungen einer Versammlung sind damit nicht in jedem Fall dem Schutzbereich der Versammlungsfreiheit zuzuordnen. Dies ist vielmehr nur dann anzunehmen, wenn die jeweils in Rede stehenden Gegenstände und Hilfsmittel zur Verwirklichung des Versammlungszwecks funktional, symbolisch oder konzeptionell im Sinne der konkreten kollektiven Meinungskundgabe notwendig sind.
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Vgl. zum Ganzen BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2014 – 1 BvR 2135/09 -, juris Rn. 11; OVG NRW, Beschluss vom 16. Juni 2020 – 15 A 3138/18 -, juris Rn. 56 f. m. zahlr. w. N.
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Ob bestimmte Gegenstände, infrastrukturelle Einrichtungen oder auch das Abspielen von Musik, die von den Veranstaltern der Versammlung zur Durchführung der Versammlung als notwendig erachtet werden, in diesem Sinne unmittelbar versammlungsbezogen sind, ist von der Versammlungsbehörde nach einem objektiven Maßstab im Einzelfall zu beurteilen. Grundlage für diese Beurteilung ist das Vorbringen der Veranstalter und Veranstalterinnen.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Juni 2020 – 15 A 3138/18 -, juris Rn. 58 f. m. w. N.
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Gemessen daran ist das Abspielen von Musik nach den obigen Darlegungen wegen der inhaltlichen Einbindung in die Veranstaltung und der Bedeutung zur Verwirklichung des Versammlungszwecks hier von der Versammlungsfreiheit geschützt. Darauf bezogene Auflagen müssen deshalb den Anforderungen des § 15 Abs. 1 VersG gerecht werden.
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Ausgehend davon stellt sich das Verbot des Abspielens von Musik als voraussichtlich ermessensfehlerhaft und rechtswidrig dar, weil zur Gefahrenabwehr ein milderes und gleich wirksames Mittel zur Verfügung steht. Wenn man unterstellt, dass hinreichend konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass von dem Abspielen der Musik – wie von dem Antragsgegner angenommen – eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit (wegen zu erwartender Gesundheitsbeeinträchtigungen durch dauerhafte Lärmbelästigungen) ausgeht, lässt sich dieser Gefahr mit der Vorgabe einer (generellen, d. h. auch für die Tageszeit geltenden, hinreichend bestimmten) Lautstärkebegrenzung wirksam begegnen. Dass eine solche Vorgabe nicht geeignet wäre oder vom Antragsteller nicht befolgt werden würde, hat der Antragsgegner weder dargelegt, noch ist dies sonst ersichtlich. Im Übrigen dürfte im Hinblick auf die dadurch bewirkten Belästigungen der Anwohnerinnen und Anwohner kein substantieller Unterschied zwischen dem Abspielen von Musik und von Redebeiträgen bestehen. Eine solche Anordnung zur Lautstärkebegrenzung dürfte zumindest unter Berücksichtigung der Dauer und Anzahl der vom Antragsteller durchgeführten und noch geplanten Versammlungen grundsätzlich in Betracht kommen und auch nicht von vornherein als unverhältnismäßig einzuordnen sein. Das situative Eingreifen bei unzumutbaren Beeinträchtigungen oder Konflikten mit Anwohnerinnen und Anwohnern bleibt davon unberührt.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).