Bayerischer VGH 22 ZB 14.1756 – Mit Mineralöl kontaminierte Grundstücke

Mit Mineralöl kontaminierte Grundstücke; Verantwortlichkeit einer verstorbenen Person für das Entstehen dieser schädlichen Bodenveränderung; Heranziehung der Alleinerbin dieser Person zu Untersuchungsmaßnahmen im Sinn von § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG;Nicht (mehr) vorhandene Eigentümerstellung der Alleinerbin hinsichtlich der zu untersuchenden Grundstücke; Unverjährbarkeit der sich aus § 9 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 4 BBodSchG ergebenden Befugnisse; Keine Unverhältnismäßigkeit der Heranziehung des Erben trotz Ablaufs einer langen Zeit seit der Vornahme der zur Kontamination führenden Handlungen.

Tenor

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II. Die Klägerin trägt die Kosten des Antragsverfahrens. Die Beigeladenen tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

III. Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 5.000 € festgesetzt.

Gründe

I.

Die Klägerin ist Alleinerbin ihres 1991 verstorbenen Ehemannes, der im Ortsteil W… der Stadt N. (Lkr. Schwandorf) ein Fuhrunternehmen betrieb. Dieses Gewerbe meldete er mit Wirkung zum 1. April 1968 ab.

Bei im Jahr 2009 durchgeführten Kanalbauarbeiten wurde festgestellt, dass der Boden mehrerer Grundstücke in W… mit Mineralölkohlenwasserstoffen kontaminiert war.

Durch Bescheid vom 22. August 2013 gab das Landratsamt Schwandorf, gestützt auf § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG, der Klägerin auf, in Bezug auf mehrere in W… liegende Grundstücke, die derzeit im Eigentum jeweils eines der Beigeladenen stehen, hinsichtlich der festgestellten Bodenverunreinigungen näher bezeichnete bodenschutzrechtliche Untersuchungen durchführen zu lassen. Die Heranziehung der Klägerin aus dem Kreis der nach § 9 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 4 Abs. 3 BBodSchG verpflichteten Personen begründete das Landratsamt damit, dass der verstorbene Ehemann der Klägerin die schädliche Bodenveränderung durch den Betrieb seines Fuhrunternehmens verursacht habe.

Die gegen diesen Bescheid erhobene Anfechtungsklage der Klägerin wies das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 30. Juni 2014 als unbegründet ab.

Die Klägerin beantragt, gestützt auf die Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 2 VwGO, gegen diese Entscheidung die Berufung zuzulassen.

II.

Über den Antrag konnte ohne Anhörung der übrigen Beteiligten entschieden werden, da sich aus den Darlegungen in der Antragsbegründung vom 22. August 2014 (vgl. zur ihrer Maßgeblichkeit § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO) nicht ergibt, dass ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestehen oder die Streitsache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist.

1. Die Klägerin leitet ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils vom 30. Juni 2014 zum einen daraus her, dass das Verwaltungsgericht nicht geprüft habe, ob ihrer Heranziehung eine analoge Anwendung der Verjährungsregeln der §§ 194 ff. BGB entgegenstehe. Dieses Vorbringen ist nicht geeignet, die Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass der Bescheid vom 22. August 2013 mit dem geltenden Recht in Einklang steht, in Frage zu stellen. Denn jedenfalls seit dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes am 1. März 1999 (vgl. Art. 4 Satz 2 des Gesetzes zum Schutz des Bodens vom 17.3.1998, BGBl I S. 502) gehen die Rechtsprechung sowohl des beschließenden Senats als auch anderer Obergerichte und das rechtswissenschaftliche Schrifttum nahezu einhellig – und zutreffend – davon aus, dass die der öffentlichen Gewalt durch das Bundes-Bodenschutzgesetz verliehenen Befugnisse, Anordnungen zum Zweck der Gefahrerforschung bzw. der Störungsbeseitigung zu erlassen, nicht der Verjährung unterliegen (vgl. BayVGH, U.v. 28.11.2007 – 22 BV 02.1560 – juris Rn. 61; VGH BW, B.v. 3.9.2002 – 10 S 957/02 – NVwZ-RR 2003, 103/107; U.v. 22.2.2005 – 10 S 1478/03 – NuR 2006, 107/110; U.v. 18.12.2007 – 10 S 2351/06 – NVwZ-RR 2008, 605/609; U.v. 1.4.2008 – 10 S 1388/06 – NVwZ-RR 2008, 696/699; U.v. 18.12.2012 – 10 S 744/12 – DVBl 2013, 594 Rn. 58; Versteyl in Versteyl/Sondermann, BBodSchG, 2. Aufl. 2005, § 4 Rn. 105 – 111; Schink, DÖV 1999, 797/804; Erbguth/Stollmann, DVBl 2001, 601/607). Dies steht in Einklang mit dem ebenfalls praktisch allgemein anerkannten Rechtsgrundsatz, dass öffentlich-rechtliche Eingriffsbefugnisse der Hohen Hand nicht verjähren (HessVGH, U.v. 24.9.1986 – 5 UE 704/85 – NVwZ 1987, 993/996 mit umfangreichen Nachweisen aus der Rechtsprechung dieses Gerichts; VGH BW, B.v. 4.3.1996 – 10 S 2687/95 – NVwZ-RR 1996, 387/390; OVG NRW, U.v. 30.5.1996 – 20 A 2640/94 – NVwZ 1997, 507/511; Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 53 Rn. 12; Engels in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2014, § 53 Rn. 10; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl. 2013, § 53 Rn. 15; Seegmüller in Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl. 2014, § 53 Rn. 7; Martensen, NVwZ 1997, 442/443). Davon geht sinngemäß auch das Bundesverwaltungsgericht aus (U.v. 16.3.2006 – 7 C 3.05 – DVBl 2006, 1114/1118; B.v. 28.2.2008 – 7 B 12.08 – Rn. 7). Das verfassungsrechtliche Korrektiv für eine unbegrenzte Haftung des Verursachers und seiner Erben stellt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3 GG) dar (s.u.).

Die knappen Ausführungen in Abschnitt III.1.b.aa der Antragsbegründung sind nicht geeignet, die Richtigkeit dieser Rechtsüberzeugung in Frage zu stellen. Soweit sich die Klägerin auf die Monografie von Ossenbühl (Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, 1995) sowie einen im gleichen Jahr erschienenen Aufsatz desselben Autors (NVwZ 1995, 547) beruft, muss vor allem berücksichtigt werden, dass der dort vertretenen Auffassung jedenfalls durch das in der Folgezeit in Kraft getretene Bundes-Bodenschutzgesetz die Grundlage entzogen wurde. Voraussetzung für die entsprechende Heranziehung einer Rechtsfigur ist stets, dass das geltende Recht eine Lücke aufweist, die der Gesetzgeber entweder versehentlich „planwidrig“ oder in der Absicht offen gelassen hat, den ungeregelt gebliebenen Gesichtspunkt der Klärung durch die rechtsprechende Gewalt vorzubehalten. Die Begründung des Zulassungsantrags zeigt nicht auf, dass das Bundes-Bodenschutzgesetz hinsichtlich der Frage, wie lange die in § 4 BBodSchG genannten Personen von behördlicher Seite zu Maßnahmen der Gefahrerforschung bzw. der Störungsbeseitigung herangezogen werden dürfen, lückenhaft ist. Einer solchen Annahme steht entgegen, dass das Bundes-Bodenschutzgesetz in § 24 Abs. 2 Satz 3 bis 5 ausdrückliche – allerdings auf vermögensrechtliche Ansprüche beschränkte – Verjährungsregelungen enthält. Gegen die Unterstellung, der Gesetzgeber habe es versehentlich oder bewusst unterlassen, eine Regelung zu schaffen, derzufolge die Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung und deren Gesamtrechtsnachfolger nur während einer bestimmten Zeitspanne im Anschluss an einschlägige Handlungen oder Unterlassungen (bzw. nach dem Ende ihrer Stellung als Eigentümer oder Besitzer der betroffenen Grundstücke) zu Maßnahmen der Gefahrerforschung oder der Störungsbeseitigung herangezogen werden dürfen, spricht ferner, dass der öffentlichen Gewalt das Vorhandensein schädlicher Bodenveränderungen oft erst Jahrzehnte nach dem Eintritt der Kontamination bekannt wird. Dies bedeutet aber gerade nicht, dass damit eine Verfestigung des Zustands in dem Sinne eingetreten wäre, dass er als gegeben hingenommen und anerkannt würde und dass keine Gefahren mehr bestünden und die Notwendigkeit einer Gefahrenabwehr entfiele.

Ungeeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils hervorzurufen, ist die in der Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung erfolgte Bezugnahme auf die Ausführungen von Ossenbühl ferner deshalb, weil sich inzwischen auch die verjährungsrechtlichen Normen des Bürgerlichen Gesetzbuchs von Grund auf geändert haben. Während Ossenbühl (Zur Haftung des Gesamtrechtsnachfolgers für Altlasten, 1995, S. 77; ebenso in NVwZ 1995, 547/549) noch darauf verweisen konnte, dass die regelmäßige Verjährungsfrist gemäß § 195 BGB in der bis einschließlich 31. Dezember 2001 geltenden Fassung 30 Jahre dauere, beträgt sie nach § 195 BGB in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Januar 2002 (BGBl I S. 42; BGB n.F.) nur noch drei Jahre. Aus einer derart kurzen, für die Geltendmachung bodenschutzrechtlicher Pflichten durch die öffentliche Verwaltung nur noch zur Verfügung stehenden Zeitspanne könnten sich selbst dann gravierende Beeinträchtigungen des Gemeinwohls ergeben, wenn zusätzlich berücksichtigt wird, dass die Verjährungsfrist des § 195 BGB n.F. gemäß § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB n.F. erst mit dem Schluss des Jahres zu laufen beginnen würde, in dem die zuständige Behörde von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Verpflichteten Kenntnis erlangt hat oder ohne grobe Fahrlässigkeit Kenntnis erlangt haben müsste.

Aus all diesen Gründen hätte sich die Klägerin, um der sich aus § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO ergebenden Darlegungslast gerecht zu werden, nicht darauf beschränken dürfen, auf eine im Wesentlichen vereinzelt gebliebene, ihren Rechtsstandpunkt stützende Stimme im fachwissenschaftlichen Schrifttum zu verweisen, deren Prämissen unter doppeltem Blickwinkel durch die inzwischen eingetretene Rechtsentwicklung überholt sind.

Der in Abschnitt III.1.b.aa der Antragsbegründung vorgenommene Hinweis auf die Urteile des Bundesgerichtshofs vom 16. Juni 1972 (I ZR 154/70 – BGHZ 59, 72) und vom 20. April 1993 (X ZR 67/92 – BGHZ 122, 214) ist nicht geeignet, die dieser Bezugnahme vorangestellte Rechtsbehauptung zu stützen, das Institut der Verjährung solle der Einsicht Geltung verschaffen, „dass tatsächliche Zustände, die seit längerer Zeit unangegriffen Bestand haben, als gegeben hingenommen und anerkannt werden“. Eine dahingehende Aussage findet sich – weder wörtlich noch dem Sinn nach – in keiner der beiden vorgenannten Entscheidungen. Die Klagebevollmächtigten haben insoweit vielmehr wörtlich (einschließlich der Bezugnahme auf diese beiden Urteile des Bundesgerichtshofs) eine Textpassage aus dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 30. Mai 1996 (20 A 2640/94 – NVwZ 1997, 507/511) übernommen, ohne dies allerdings in der Antragsbegründung kenntlich zu machen. Wenn der Bundesgerichtshof im Urteil vom 16. Juni 1972 (I ZR 154/70 – BGHZ 59, 72) ausgesprochen hat, dass die Verpflichtung, die sich aus einem Unterlassungsurteil ergibt, auch nach mehr als 30 Jahren seit dem Eintritt der Rechtskraft einer solchen Entscheidung nicht im Wege der Vollstreckungsabwehrklage beseitigt werden kann, so ist diese rechtliche Feststellung auch der Sache nach nicht geeignet, die Stichhaltigkeit des Anliegens der Klägerin zu stützen. Gleiches gilt für die zentrale Aussage des Urteils des Bundesgerichtshofs vom 20. April 1993 (X ZR 67/92 – BGHZ 122, 214), eine in Allgemeinen Geschäftsbedingungen vorgesehene mittelbare Verkürzung der sechsmonatigen Gewährleistungsfrist nach § 638 Abs. 1 BGB in der bis einschließlich 31. Dezember 2001 geltenden Fassung verstoße gegen Treu und Glauben.

2. Keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils ergeben sich ferner aus den Ausführungen in der Antragsbegründung, mit denen die Klägerin geltend macht, das Verwaltungsgericht hätte „dem Gesichtspunkt der Zeitdauer“ jedenfalls im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung Rechnung tragen müssen.

Es trifft zwar zu, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips auch die Haftung eines Verursachers begrenzt (BVerwG, U.v. 16.3.2006 – 7 C 3.05 – DVBl 2006, 1114/1118; BayVGH, U.v. 28.11.2007 –22 BV 02.1560 – Rn. 57). Aus den Darlegungen der Klägerin ergibt sich jedoch nicht, dass diese Grenze überschritten worden ist.

Zur Begründung der Aussage, das „Näheverhältnis zur Gefahr“, das durch ein objektiv gefahrauslösendes Verhalten begründet wurde, erfahre durch einen Zeitabstand von mehreren Jahrzehnten zumindest dann eine Lockerung, wenn das Risiko – wie hier der Fall – durch den früheren Eigentümer in Ausübung seiner Eigentümerbefugnisse geschaffen worden sei, hat sich die Klägerin auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 13. Mai 1986 (20 CS 86.00338 – NVwZ 1986, 942) bezogen. Diese Entscheidung befasst sich schwerpunktmäßig mit dem Problem, ob zur Abklärung der Gefahren, die von einer im Boden befindlichen Altlast ausgehen, vorrangig der Verursacher dieser Umweltbeeinträchtigung als Handlungs- oder der jetzige Eigentümer des Grundstücks als Zustandsstörer heranzuziehen ist.

Der Beschluss vom 13. Mai 1986 stellt aber nicht die Rechtfertigung eines Einschreitens als solches in Frage. Dies wäre auch nicht richtig, weil die ordnungsrechtliche Pflicht nicht an den Zeitpunkt ihrer Entstehung, sondern an die Notwendigkeit der Gefahrenabwehr anknüpft. Diese Notwendigkeit wird von der Klägerin in ihrem Zulassungsantrag nicht in Frage gestellt.

Die Auswahl zwischen den Personen, die nach § 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG zur Durchführung von Maßnahmen der Gefahrerforschung oder Störungsbeseitigung in Betracht kommen, hat vorrangig anhand des Gesichtspunkts der Effektivität der Zielerreichung zu erfolgen (BayVGH, B.v. 31.8.2006 – 22 CS 06.2055 – ständige Rechtsprechung; VGH BW, U.v. 18.12.2012 – 10 S 744/12 – DVBl 2013, 594 Rn. 36 m.w.N.; Dombert in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. II, Stand März 2001, § 4 BBodSchG, Rn. 15 – 17; Landel/Vogg/Wüterich, BBodSchG, 2000, § 4 Rn.147). Von diesem Erfordernis hat sich auch das Verwaltungsgericht leiten lassen, wenn es die Rechtmäßigkeit der Heranziehung der Klägerin in Abschnitt 2.b der Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils damit begründet hat, das Landratsamt habe ihrer Inanspruchnahme in nachvollziehbarer Weise deshalb den Vorzug gegeben, weil gegen sie als einzige der potenziell Verantwortlichen eine Anordnung hinsichtlich aller streitgegenständlichen Grundstücke habe ergehen können; die Gefahrenabwehr wäre weniger effektiv, wenn vor der Anordnung der Detailuntersuchung der Grundstücke der Beigeladenen zu 2) und 3) das Vorliegen der die Grundstücke der Beigeladenen zu 1) betreffenden Untersuchungsergebnisse abgewartet werden müsse.

Unverhältnismäßig ist die Inanspruchnahme der Klägerin als Gesamtrechtsnachfolgerin ihres Ehemannes entgegen dem Vorbringen in der Antragsbegründung nicht etwa deshalb, weil sie nicht beim Handlungsstörer Rückgriff nehmen kann. Denn nach der von ihr nicht angegriffenen Feststellung des Verwaltungsgerichts hat sie von ihrem Mann im Erbwege das Eigentum an mehreren der Grundstücke erlangt, auf die sich die Anordnung vom 22. August 2013 erstreckt. Hierdurch bzw. durch die inzwischen erfolgte Weiterveräußerung dieser Grundstücke sind ihr Vermögenswerte zugeflossen, die es auch unter dem Gesichtspunkt der Billigkeit als gerechtfertigt erscheinen lassen, ihre Verantwortlichkeit für Gefahren geltend zu machen, die u. a. von Sachen ausgehen, deren Eigentümerin sie ehedem war.

Ebenfalls zu Unrecht rügt die Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung, die Heranziehung der Klägerin zu den durch den streitgegenständlichen Bescheid angeordneten Maßnahmen sei deshalb unverhältnismäßig, weil die Ereignisse, die zu der Kontamination der in diesem Bescheid erwähnten Grundstücke geführt haben, „unvordenklich lange“ zurücklägen und sie deshalb – wenn überhaupt – nur unvollständig rekonstruiert werden könnten. Dieses Vorbringen lässt außer Betracht, dass das Verwaltungsgericht in Abschnitt 2.a.bb der Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils auf mehr als drei eng beschriebenen Seiten eingehend dargelegt hat, warum der verstorbene Ehemann der Klägerin im Sinn von § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG als (Mit-)Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung (und damit als Handlungsstörer) anzusehen ist. Die Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung unternimmt nicht einmal ansatzweise den Versuch, die insoweit in großer Zahl angeführten Fakten zu entkräften.

Die Unverhältnismäßigkeit der Inanspruchnahme eines Verhaltensverantwortlichen bemisst sich nicht nach einer starren zeitlichen Grenze, sondern nach einer einzelfallbezogenen Würdigung des Sachverhalts unter Abwägung der Bedeutung des öffentlichen Schutzguts mit den entgegenstehenden Belangen des Verhaltensverantwortlichen (BVerwG, B.v. 28.2.2008 – 7 B 12.08 – Rn. 7). Dazu trägt die Klägerin nichts Verwertbares vor.

3. Das Vorliegen der Voraussetzungen des Zulassungsgrundes nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO hat die Klägerin nur behauptet, nicht aber, wie das nach § 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO erforderlich gewesen wäre, „dargelegt“ (d.h. unter Angabe schlüssiger Argumente nachvollziehbar aufgezeigt, dass die Rechtssache überdurchschnittliche tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten aufwirft). Angesichts der in Rechtsprechung und im Schrifttum (soweit die darin enthaltenen Aussagen unter der Geltung des Bundes-Bodenschutzgesetzes noch Beachtlichkeit beanspruchen können) im Wesentlichen einhellig beurteilten Rechtslage sowie der hohen Überzeugungskraft der Umstände, aus denen sich die Ursächlichkeit des Verhaltens des Ehemannes der Klägerin für das Entstehen der inmitten stehenden schädlichen Bodenveränderung ergibt, kann entgegen dem Vorbringen in Abschnitt III.2 der Antragsbegründung auch nicht davon gesprochen werden, der Ausgang des Rechtsstreits nach einer – unterstellten – Zulassung der Berufung lasse sich nicht hinreichend sicher beurteilen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Es entspricht im Sinn von § 162 Abs. 3 VwGO der Billigkeit, dass die Beigeladenen ihre außergerichtlichen Kosten selbst tragen, da sie im Verfahren auf Zulassung der Berufung keine Anträge gestellt haben.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG. Da die Akten keinen sicheren Aufschluss über die Kosten erlauben, die der Klägerin aus der Befolgung des Bescheids vom 22. August 2013 erwachsen werden, bleibt nur die Möglichkeit, ihr Interesse am Ausgang des Rechtsstreits mit dem Auffangwert von 5.000,– € zu veranschlagen.